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巴中市人民政府关于推进我市集体林权制度改革的实施意见

巴中市人民政府关于推进我市集体林权制度改革的实施意见

巴府发[2007]47号


各县（区）人民政府，市级各部门，市经济开发区商贸园、工业园管委会：

根据四川省人民政府《关于推进我省集体林权制度改革的意见》（川府发[2007]25号），为深化我市集体林权制度改革，促进林业、林区发展和林农增收，推动新农村建设，现结合实际，提出如下实施意见。

一、深化集体林权制度改革的重大意义

集体林权制度改革是《农村土地承包法》在林地上的实践，是农村综合改革的重要内容，是调整林业生产关系的深刻变革。通过改革，将林权落实到户、到人，还山、还林、还利于民，使广大林农耕者有山、耕山有责、务林有利、致富有门，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大林农的根本途径，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的有效措施，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

二、总体思路

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《森林法》为依据，坚持农村土地基本经营制度，确立农民的经营主体地位。明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，落实林业综合配套改革，创新林业管理体制，创造良好发展环境，调动林农和社会各界的积极性，促进林区生产发展、资源增长、农民增收、社会和谐。

（二）总体目标。均山（能够分山到户的分山到户，实行家庭承包）、均股（不能或者不宜分山到户、仍由集体统一组织经营的，落实经营主体，把股权分到户）、均利（集体山林通过流转以其他方式承包经营的，所得收益分配到户）、善史（妥善处理历史遗留问题）、颁证（经过确权，颁发全国统一印制的《林权证》），还山、还林、还利于民。逐步建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度。

（三）基本原则。

1、坚持分类经营原则。先落实林业区划，后进行林改，处理好生态效益与经济效益的关系。

2、坚持既深化林改，又尊重农民意愿原则。不搞一分了之，不分情况“一刀切”，处理好改革与稳定的关系。

3、坚持以人为本，权益平等，以家庭承包为主的原则。通过民主决策，自主选择改革方式，处理好村、组集体与村民，村民与村民之间的利益关系。

4、坚持尊重历史，实事求是原则。巩固过去改革成果，妥善解决历史遗留问题，处理好历史与现实的关系。

5、坚持依靠群众，阳光操作原则。公开、公平、公正办事，依法确保农民群众对改革的知情权、参与权、决策权和监督权，处理好维护农民权益与规范运作的关系。

三、改革范围、主要内容和方法步骤

（一）改革范围。集体商品林及其林地、县以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地；

对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证；

对农户已明晰权属的自留山、责任山、承包山，国有、外资、民营等企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应稳定完善；

对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革；

对经县级以上人民政府规划确定的生态公益林（含森林公园、风景区、自然保护区内集体山林），暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。

（二）主要内容。落实经营主体“四权”是深化集体林权制度改革的核心内容。

1、明确林地使用权、林木所有权和经营权。在坚持集体林地所有权不变和稳定完善过去改革成果的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户或其他经营实体，确立农民（或业主）的经营主体地位。

（1）已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。

自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，若2/3以上群众要求归还的，应当归还农户经营。

自留山、责任山已“两山并一山”的，要保持稳定，但应按原状予以区分，分别确权发证。

林业“三定”时未划定自留山的， 2/3以上村民要求划定自留山且集体山林条件允许的，可按当时政策补划自留山。

（2）分包到户的集体山保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同未到期且不完善的要进行完善；合同不合法的要依法纠正，重新签订承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置；不认真履行合同约定的，可依法根据协议解除合同关系，另行确定经营主体。

（3）对目前尚未确权到户的集体山林、宜林荒山荒地，集体经济组织内部成员对山林依赖性强的，原则上实行均山，实现实物意义上的“耕者有其山”；对山林有依赖但依赖性不强的，经2/3以上村民或村民代表会讨论通过，可采取先村、组内，后村、组外的原则，将集体山林、宜林荒山荒地有偿发包给本集体经济组织内部成员或其他社会经营主体，所得收入通过二次分配使没有获得集体山林经营权的村民也得到应有的经济补偿，确保生产资料分配的公平，保证村民实现货币形式的均利。

（4）对集体统一经营的山林，原则上要分到户。其中群众比较满意且不愿分的山林，经2/3以上村民或村民代表会讨论通过，可以继续实行集体统一经营，但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，按照“分股不分山，分利不分林”的原则转换经营机制，实行股份合作，均股均利到人到户，明确经营主体，财务单独核算，收益按股分配。对利用借、贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。

（5）对不宜采取家庭承包方式的集体宜林荒山荒地，可折股分配给本集体内部成员，或实行股份合作经营，或通过招标、拍卖等方式依法承包给本集体经济组织内部成员或其他社会经营主体；也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先承包权。

（6）对已经依法流转的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则妥善处理；对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的，可通过司法程序解决。集体山林流转的收益应主要用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议经2/3以上成员或者村民代表同意。

对林权证上记载的面积与实地面积不符的，在发生林地流转或征占用林地时，一律以实测面积为准。

2、放活经营权。

（1）允许按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转，依法签订流转合同，及时办理林权变更登记手续。权属不清、有争议、手续不完备的集体山林，在未弄清权属、解决争议、完善手续前，不得流转。法律法规明确禁止流转的集体山林，不得流转。

（2）集体统一经营的山林流转必须进行森林资源资产评估，提前在本村、组进行公示，经2/3以上村民同意后，按规定报乡镇人民政府批准并向县级林业主管部门申请办理林权变更登记手续。个人或者其他经营主体的山林流转是否评估，由其自主决定。

（3）放活木竹经营，改革对木竹及其制品的运输管理。支持鼓励不同主体参与对林业的开发。木、竹经营、加工在依法的前提下，不得设前置条件。认真贯彻执行修订后的《四川省木材运输管理条例》，放宽对木竹及其制品的运输品种限制。对在房前屋后、自留地、自留山、非林业用地上生产的木材，不纳入木材生产计划管理，允许凭村、组证明办理木材运输证，依法上市销售，实行产销直接见面。

3、落实处置权。

（1）对已明晰权属的自留山、责任山、承包山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源、森林景观资源，依法落实业主处置权益。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。允许合理利用林地资源开展林下种养业，开发森林旅游业。

（2）在坚持采伐限额管理的前提下，加快进行森林分类经营区划界定，调整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转下年度使用；工业原料林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转到限额执行期内的以后各年度使用。对个人及其他经营主体经营的工业原料林，在不突破采伐限额管理的前提下，要足额满足采伐指标，符合条件的即申即批，采伐年龄和采伐方式由其自主确定；对杂竹采伐不纳入采伐限额进行管理，不办理采伐证；对抚育间伐指标不足的可以占用主伐限额指标，仍不足的，可以逐级上报追加指标；对新建速生丰产用材林、短周期工业原料林基地达到3000亩以上的，单独编制森林采伐限额，且其采伐方式、采伐年限按照批准的森林经营方案执行；对毛竹和胸径10厘米（含10厘米）以下的抚育间伐材不纳入木材生产计划管理；对在非林业用地中培育的人工商品林不纳入采伐限额和木材生产计划管理；对人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理。

4、保障收益权。

（1）农户自留山、自留地边、房前屋后的林木收益归农户所有。农户经营承包林地的收益除按合同约定交纳林地使用费和国家设定的规费外，归农户所有。除国家和省政府规定的涉林收费项目外，各地自行制定的收费项目一律取消，以切实保障林业经营者的收益权。

（2）落实征占用林地补偿政策。对通过家庭承包取得的林地，在承包期内发生征占用林地的，其林木补偿费应支付给林木所有者；林地补偿费按有关政策法规规定和发包、承包双方合同协议比例执行。

（3）落实税收优惠政策。对从事木竹生产的单位和个人自产自销的原木、原竹获得的收入，依法免征增值税。对以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。

（4）建立森林生态效益补偿机制。多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林的补偿。

（三）方法步骤。集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，涉及众多利益格局的调整和大量历史遗留问题的处理。采取 “先试点、后推开”的方式和“公开、公平、公正”的原则，按照程序规范操作。今年各县（区）进行试点，2008年全面推开，2009年全面完成。分“宣传发动，开展培训”、“调查摸底，制订方案”、“明晰产权，核发证书”、“检查验收，总结完善”4个阶段进行。具体实施方案由市林业局制定。

四、主要措施

(一)切实加强对集体林权制度改革的领导。各级人民政府要把集体林权制度改革作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务来抓落实，确保改革的顺利进行。

1、落实责任。各级人民政府的主要领导负总责，分管领导具体抓。按照“市加强指导，县（区）直接领导，乡（镇）组织，村组具体操作，部门搞好服务”的工作运行机制，认真落实政府领导责任制和部门工作责任制。各级政府要充分发挥组织领导作用，认真解决工作中的重大政策问题和实际困难，为工作开展奠好基、铺好路。各级林业、财政、税务、发展改革、国土资源、农业、畜牧、民政、工商、金融、监察、司法、新闻宣传等相关部门、单位要各负其责，密切配合，积极支持改革，确保各项工作稳步推进。

2、建立工作机构。市政府成立巴中市集体林权制度改革领导小组，由市政府分管领导任组长，市级相关部门为成员单位。领导小组办公室设在市林业局，抽调专人负责日常工作。各级人民政府也要成立相应的组织领导机构和办事机构。

3、落实工作经费。集体林权制度改革工作涉及千家万户，具体工作需要山山调查，块块勘测，以及要制作大量的图、表、册，任务十分繁重，必须有足够的经费做保障。因此，各级财政部门要高度重视，把工作经费纳入年度财政预算，以确保改革任务的完成。

（二）搞好指导和服务。县（区）、乡（镇）要抽调干部组成工作组进村入户，加强指导和督促。各级有关部门，特别是林业部门要发挥作用，当好政府的参谋和助手，认真做好改革的指导、协调等各项服务工作。

1、抓好宣传。此次集体林权制度改革，广大农民是主要受益者，也是林改依靠的主要力量。要通过电视、报刊、村组政务公开栏、工作简报等各种方式，广泛进行宣传，及时发布改革信息，解答改革难题，宣传改革经验，指明改革方向。把改革政策、方式、内容和具体作法传达到农村群众，达到家喻户晓，人人皆知。让他们全面了解改革的意义和好处，使他们支持改革，积极参与改革。

2、抓好矛盾的协调处理。深化集体林权制度改革不仅涉及现实问题，也会牵涉历史遗留问题，繁琐复杂，处理不当，就可能引发林区的不稳定，直接影响改革的进程。因此，要把山林纠纷的调处摆到十分突出的位置，认真对待，分工负责，分级调处。坚持户与户之间的纠纷不出组，组与组之间的矛盾不出村，村与村之间的纠纷不出乡（镇），乡（镇）与乡（镇）之间的矛盾不出县（区），县（区）与县（区）之间的纠纷不出市。在调处工作中，充分发挥林改领导小组、民间调解机构和农村老党员、老干部、老同志的作用，把矛盾和纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，为集体林权制度改革创造一个稳定、和谐的环境。

3、健全完善林业档案。确权发证是这次林改的重点工作。所涉及到的林地、林木确权，以及历史遗留问题的调处，都要进行现场勘验，确定四至界限，依法进行林权登记，颁(换)发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符，并建立专档，妥善保存。林权证是林地使用者和林木所有者的重要法律凭证，也是今后处理林地、林木纠纷和经营者维护其合法权益的重要依据，一定要认真填写，与图、表、册记载相符，及时发到农户和经营者手中。做到山定主，树定根，人定心。

（三）加强管理，防止乱砍滥伐。要认真吸取过去一些地方因分山到户、放松管理而出现乱砍滥伐的教训，针对林改中出现的新情况和新问题，积极探索新形势下加强森林资源保护管理的有效措施和办法。按照分类经营的要求处理好管理与放活的关系，始终坚守“生态受保护”、“农民得实惠”这两条基本准则，坚守住生态安全的底线，防止乱砍滥伐。对借林改之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为，要依法严厉打击。

（四）严肃纪律，确保稳定。要把严肃纪律、保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿改革的全过程。要高度重视群众来信来访，做好信访接待和矛盾纠纷排查调处工作，及时化解矛盾和纠纷。各级干部特别是领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正，决不允许利用职权为个人或亲友谋取私利。对出现的违法违纪、损害群众利益的行为要坚决严肃处理，确保改革顺利进行、社会和谐稳定。



二○○七年八月二十七日