舟山市人民政府关于印发舟山市经济体制改革“十一五”规划的通知
舟山市人民政府关于印发舟山市经济体制改革“十一五”规划的通知
舟政发(2007)18号
各县（区）人民政府，市政府直属各单位：
现将《舟山市经济体制改革“十一五”规划》印发给你们，请认真组织实施。
二○○七年四月四日
舟山市经济体制改革“十一五”规划
“十一五”时期，是我市全面建设小康社会、率先基本实现现代化的关键时期。只有进一步深化改革，完善社会主义市场经济体制，才能解决“十一五”期间经济和社会发展中的深层次矛盾和问题，促进资源优化配置，为我市经济和社会全面发展提供强大动力和体制保障。本规划的主要编制依据是《舟山市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（2006-2010年）》和《浙江省经济体制改革“十一五”规划》，本规划期限为2006-2010年，是我市“十一五”时期指导经济体制改革的纲领性文件。
一、规划背景
（一）“十五”时期经济体制改革进展情况。
“十五”期间，在市委、市政府的正确领导下，全市上下认真贯彻实施“六六决策”，不断深化和推进改革，在“九五”期间初步建立社会主义市场经济体制的基础上，微观主体改革取得突破性进展，市场体系日趋完善，政府职能转变进展顺利，为我市经济社会持续快速发展提供了强大动力和坚实保障。
1.国有企业改革基本完成。我市国有企业改制以建立现代企业制度为目标，全面进行产权制度改革。鼓励非公有制经济参与国有企业的改革重组，发展混合所有制经济。到“十五”期末，全市国有企业完成改制已达到应改面的99％。同时进一步完善我市国有资产监督管理体制，积极探索建立国有资产营运监管体系和激励机制。
2.现代市场体系建设稳步推进。商品和专业市场向更高层次发展，人才、技术、土地等要素市场建设步伐加快。农村信用社改革顺利推进，地方资本市场初显雏型。外贸体制改革深入推进，对内对外合作交流不断深化。中介机构与行业协会发展迅速。“信用舟山”建设初见成效。
3.城乡一体化改革进展顺利。推进农村税费改革，率先停征农业税，全面减轻农民负担。不断加大财政对农村的转移力度，农村剩余劳动力转移初见成效。顺利推进统筹城乡的就业、社会保障制度等方面改革，着力消除城乡二元体制结构。加快临城新区建设，积极拓展城市发展空间。开展小城镇发展改革试点。
4.社会保障体系初步建立。深化社会保障制度改革，初步建立了涵盖养老、医疗、失业、工伤、生育等险种的社会保险体系，率先构建就业、社会保障、社会救助三位一体的大社保体系的框架。“新五保”制度、最低生活保障制度、被征地农民社会保障制度、新型农村合作医疗制度等都取得明显成效。
5.政府行政管理体制改革逐步展开。积极推进审批制度改革。先后开展了三轮行政审批改革，大幅度削减了审批项目。建立了行政审批办证服务中心，集中办理审批事项，削减审批环节，并对审批环节、审批程序和时限进行规范。全面推进投资体制改革，进一步放宽社会资本投资领域。完善生态补偿机制，推进科学决策制度建设，初步建立公共突发事件应急预案体系。大力推进依法行政，效能政府建设取得明显成效。公共财政体制、规划体制改革迈出实质性步伐。
（二）“十一五”时期经济体制改革需要突破的体制障碍和矛盾。
虽然我市经济体制改革取得很大进展，但改革不到位、体制不完善，仍然是制约我市经济社会发展的主要问题。
--政府改革滞后，不适应经济社会发展转型的要求。在微观主体充分发育的同时，政府主体改革还远未到位。政府职能及其作用发挥与政府履行公共管理职能的要求还有较大差距，政府行为的规范性、行政效能与建设法治基础上的服务型政府的要求还有较大差距，政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会中介组织分开的改革任重道远。
--社会服务体系发育不健全，影响非公有制经济发展。非公有制经济已成为我市经济的重要支柱，但促进非公有制经济发展的社会服务保障体系远没有形成。非公有制企业产权股权流动没有合法的保障。社会资金转化为企业资本仍困难重重。非公有制经济融资难仍没有得到有效解决。非公有制经济发展的软环境仍不尽人意。
--要素市场化改革滞后，不适应经济增长方式转变的要求。在商品市场充分发育的同时，要素市场化配置程度亟待提高。土地等资源要素价格形成机制不能很好反映市场供求情况，科技、人才等创新要素集聚能力不强，环境污染的成本太低，不完善的市场环境驱动市场主体采取粗放增长的市场行为。市场体系创建的重点迫切需要由商品市场向要素市场纵深推进。
--社会领域体制改革滞后，不适应日益增长的公共服务需求。社会发展水平远落后于经济发展水平，农村卫生、教育等公共事业有较多薄弱环节。社会公共安全问题日益突出，社会保障体系建设相对滞后。社会分配制度存在诸多弊端，社会利益表达机制、协调机制和保障机制亟待完善。改革的领域迫切需要由经济领域为主向协调推进经济、社会、文化领域改革转变。
--城乡二元体制改革滞后，不适应统筹城乡、区域协调发展的要求。社会流动性趋势日益增强，与城乡二元分割的体制矛盾进一步加大，以工补农、以城促乡的长效机制亟待完善，区域互动合作的机制亟待加强。改革需要由注重城市发展向体现“五个统筹”要求的综合改革转变。
二、“十一五”经济体制改革的指导思想、基本原则、改革目标
（一）指导思想。
经济体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的十六大、十六届三中、五中全会精神，以科学发展观统领改革全局，以行政管理体制改革为关键，以建立健全非公有制企业社会服务支撑体系建设为重点，推进企业体制、市场体制、城乡体制、公共体制、社会体制、开放体制等各项改革，着眼长远、立足当前、突出重点、适度超前，率先在改革攻坚上取得新突破，为我市基本建成全面小康社会、提前基本实现现代化提供体制保障和强大动力。
（二）基本原则。
--必须全面树立以人为本的改革观。改革要适应社会矛盾的变化，有效满足广大社会成员的基本需求，充分保障广大社会成员的基本权利，使多数人能不断地分享改革发展的成果。协调不同利益主体的利益关系，从而对改革形成最广泛的共识。要使改革政策的制定与抉择立足于多数人的利益。要把以人为本作为判断改革、评价改革的基本标准。
--必须坚持市场化的改革方向。坚定不移地推进市场化改革，在更大程度、更大范围内发挥市场的基础性作用。把改革的关键环节主动转移到行政管理体制改革上来，着力推动重点领域和关键环节改革取得新突破。依靠改革解决影响经济社会发展的深层次矛盾，依靠改革推进城乡、区域、经济社会协调发展，依靠改革促进经济增长方式转变。
必须坚持统筹兼顾的改革方针。正确处理改革、发展、稳定的关系，充分考虑改革的力度和社会可承受的程度，把握好改革的时机和节奏，用最小的波动换取改革的推进和社会的稳定。注重兼顾多方利益，立足于“多赢”，推动改革取得实质性突破。注重改革的综合配套，加快社会体制等非经济领域改革，提高改革的协调性。全方位对内对外开放，以更高层次的开放推动更深层次的改革发展。要加强改革工作的统筹协调和总体指导。
--必须坚持规范完善的改革手段。注重把行之有效的改革措施规范化、制度化，加快改革创新立法进程。由探索型改革转向目标型改革，更加注重改革的理性指导和自上而下推动。保持体制与制度设计的先进性，经济规则体系与国际通行做法相适应，全面增强制度环境优势。
（三）改革目标。
“十一五”时期我市经济体制改革的总体目标是：加快建立社会主义公共服务体制，加快经济体制由初级市场经济体系向更具活力、更加开放、更加健全的现代经济体系转型，到2010年初步建成相对完善的社会主义市场经济体制。
--建立更加科学、有效的政府行政管理体系。政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开取得突破性进展，政府社会管理和公共服务职能显著强化，依法行政和科学决策得到制度保障，初步建成法治型政府、服务型政府。
--建立更加健全的企业社会服务支撑体系。建立以经济手段、法律手段及必要的行政手段相结合的完善的企业社会化服务体系，消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立各类所有制经济平等的市场主体地位。形成市场竞争公平、政府保障有力、社会服务完善的企业保障体制格局。
--建立更加开放、有序的现代市场体系。要素市场化改革深入推进，市场秩序公平规范，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。基本形成促进经济增长方式转变的有效机制。涉外体制改革进一步深化，经济运行环境与国际经济规则相接轨。基本建立有利于充分利用“两个市场、两种资源”的有效机制。
--建立更加普惠、完善的社会和谐体系。基本形成统筹城乡发展的体制，健全区域协调互动的机制。加快建立更加注重公平的社会分配体制，建立比较完善的社会管理体系、社会信用体系、社会保障体系和城乡一体化发展体系。
三、“十一五”经济体制改革的主要任务
（一）着力推进行政管理体制改革。
1.创新政府运行管理体制。以建立公共服务型政府为核心，完善和创新政府决策、运行和监督体系，构建行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代行政管理体制，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。积极运用政府指导、行政规划、行政委托等多种管理手段，不断完善政府对经济社会的调节方式。加快电子政务建设，完善统计体制，健全经济运行监测体系。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件的能力。完善行政决策机制和程序，建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。强化政府内部层次监督，自觉接受人大、政协的监督，完善行政决策自我纠错机制。推进乡镇行政管理体制改革，建立乡镇政府权责对等、事权一致的管理体制，增强乡镇公共服务职能。
2.创新公共事业管理体制。加快生产经营类、中介服务类事业单位的转企改制，加大监督管理类、社会公益类事业单位的优化重组力度，积极稳妥推进全市事业单位改革工作。大力培育社会中介组织、行业协会，赋予其应有的自我管理职能，将政府承担的部分社会服务职能从政府行政职能中剥离出来，通过授权、转移、委托等方式，移交给各类行业协会等社会中介机构。加快政社分开，进一步理顺行业协会管理体制，实现政府部门同行业协会全面脱钩。优化行业协会结构，完善行业协会运行机制。加大对行业创新服务中心、行业共性技术研发中心、行业电子商务平台、行业信息中心等行业服务机构的财政扶持力度。加强对行业协会的指导和监管，促进各类行业协会的健康发展。
3.完善行政许可制度。全面实施行政许可法，规范行政许可设定权限，进一步减少行政许可项目，完善配套制度，加强事后监管和责任追究。全面实行相对集中行政许可权，提高行政许可办理效率。深化行政审批制度改革，进一步减少审批环节，整合政府部门行政审批职能，建立高效规范公正透明的全市网上审批系统，增强行政审批办证服务中心的综合服务效能。健全监督机制，实现行政许可项目、条件和程序向社会全面公开。加快行政执法体制改革，推行相对集中行政处罚权和城市管理综合执法，建立健全行政执法责任制、行政执法评议考核制和执法过错或错案责任追究制，实现政府执法体制从多头执法、分散执法向综合执法、规范执法的转变。
4.推进财政管理体制改革。深化公共财政体制改革。深化部门预算改革和国库集中支付改革，进一步完善政府采购制度。优化财政支出结构，确保公共支出向经济社会发展的薄弱环节、新农村及困难群体倾斜。积极建立财政支出绩效评价机制，规范财政收支管理。健全财政支出监督机制，加大财政执法监督，严肃财经纪律。加强政府性债务管理，构建政府性债务预警体系，切实防范地方财政风险。
5.深化投资体制改革。全面实施《浙江省政府投资项目管理办法》和《舟山市政府投资项目管理实施细则》，规范政府投资范围和行为，提高政府投资决策的科学化、民主化水平。实行政府投资项目公示制、招投标制、后评价制，建立政府投资责任追究制度。加快推进政府投资项目代建制。落实和保障企业投资自主权，全面推行企业投资项目核准制和备案制。完善投资调控机制，建立健全投资监管体系，提高投资综合管理水平，促进投资结构优化，提高投资效益。
6.推进规划体制改革。充分发挥规划调控作用，加快建立层次分明、功能清晰的规划体系。进一步强化国民经济社会发展规划在各类规划中的统领地位、龙头作用。切实强化规划功能，增强区域规划在特定区域的空间约束性，统筹协调好区域规划、城市规划和土地利用规划。完善规划综合管理，规范立项程序，整合规划资源，注重衔接协调，扩大公众参与，健全专家论证，完善审批发布，强化实施检查。坚持以规划带项目，进一步发挥规划配置资源的导向作用，有效增强规划对于开发建设活动的约束性。
（二）加快现代市场体系建设。
1.推进资源要素市场化改革。深化资源要素价格改革，形成反映资源稀缺程度、污染排放数量和市场供求关系的价格形成机制，以节约能源资源和保护环境。推进土地要素市场化改革，全面实施工业用地竞争性供地方式。完善差别电价和阶梯式水价调节机制，全面实施污水处理收费制度。建立环境资源化、资源有偿化的有效机制，开展排污权交易、水权交易等试点。开展循环经济试点。开展绿色国民经济核算和环境污染损失调查试点，建立健全有利于资源节约型和环境友好型社会建设的体制机制。探索建立绿色GDP核算体系和“环境保护问责制”，形成节约型社会的导向机制。进一步健全环境监管体制，提高环境监管能力，实施排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度。
2.加快地方资本市场发展。进一步深化农村信用合作社改革，完善法人治理结构，强化为“三农”服务的功能。积极引进市外商业银行到舟山落户。加强中小企业信用担保体系建设，积极推动中小企业信贷制度创新，建立和完善对中小企业的金融服务体系。培育优质上市后备资源，推动舟山企业多渠道上市，鼓励企业从证券市场直接融资。“十一五”期间应有两家以上企业上市。
3.推进人才市场、劳动力市场发展。加快构建统一开放的人才市场体系。创新人才工作机制，制定和采取有利于引进高层次人才的政策措施，解决高层次人才的后顾之忧。完善人才评价和激励机制，实行舟山市突出贡献人才奖励制度，营造人才辈出、人尽其才的良好环境。深化劳动力市场化改革，消除一切对外来劳动力就业的歧视性规定和阻碍劳动力合理流动的体制性障碍，加快劳动力市场的规范化建设。加强劳动监察，保障劳动者权益。统筹城乡劳动力市场，全面建成覆盖乡镇（街道）的就业和社会保障公共服务平台。
4.推进信用体系建设。建立以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用体系。强化政府信用，进一步提高政府公信力。建立信用信息交换平台，重点推进企业和个人信用数据库建设。培育信用产品的应用市场，加快建立信用记录制度、信用警示制度、信用评估制度、信用公示制度、失信惩戒制度等信用制度体系。建设信用文化，提高全社会的信用意识。
（三）加快统筹城乡发展体制改革。
1.推进农村综合改革。基本完成以乡镇机构、农村义务教育、乡镇财政管理体制、化解乡镇债务、村级组织运转机制等为主要内容的农村综合改革，建立减轻农民负担的长效机制。基本建立新型乡镇行政管理体制，在科学界定新时期乡镇政府职能、理顺县乡权责关系、加强基层政权建设、提高乡镇服务水平上有新的突破。推进县乡财政管理体制改革，确保农村公共支出的基本需要，基本完成化解乡村债务问题。进一步完善村务公开和民主管理制度，建立村级组织运转保障机制。积极推进拆村建居工作，特别是定海城乡结合部、临城新区在“十一五”期间要基本完成这项工作。
2.深化城乡配套改革。统筹城乡就业制度，全面实行就业政策、失业登记、劳动力市场、就业服务和劳动用工管理的城乡“五统一”制度，形成城乡平等就业格局。统筹城乡户籍制度，逐步取消城镇户口、农业户口等各类户口性质划分，建立按居住地登记的城乡统一户籍登记管理制度。加快农村社会保障体系建设，完善城乡最低生活保障制度，加强农村“五保”的集中供养，全面推行被征地农民保障制度，完善以大病统筹为主要形式的新型农村合作医疗制度。
3.加快建立新农村建设的有效机制。建立城乡一体的规划体系，统筹安排市、县（区）域生产力布局和公共资源配置，搞好县（区）域村庄布局规划和村庄整治建设规划。加大公共财政支出对新农村建设的倾斜力度，加大对农村的基础设施、生态环境、教育卫生、科技进步、就业培训、社会保障、扶贫开发等方面的扶持力度，促进城市公共服务、基础设施向农村延伸，推动农村社区由传统向现代转型。建立生态补偿机制，形成社会力量对提供资源地区的帮扶机制。继续推进小城镇发展改革，大力实施中心镇培育工程，以小城镇发展带动新农村建设。
4.深化农村经营管理体制改革。完善农村土地制度，稳步推进农村土地承包经营权有序流转。积极探索运用市场化手段配置海域资源。基本完成基层农技推广体制改革、畜牧兽医体制改革，全面推进农业综合执法体制改革。完善农村金融服务体系，加强农贷担保体系建设，建立和完善小额信贷组织。加快推进政策性农业保险试点，建立农业抗风险新机制。鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，建立农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”的农村新型合作体系。
（四）深化公共事业体制改革。
1.深化科技体制改革。确立科技创新多元化发展体制。充分发挥政府机构、科研机构、骨干企业、各种社会团体和中介组织的作用，形成不同主体、同一目标、多元参与、相互协作、共同推广的科技创新局面。加强科技创新体系建设。推进企业与高等学校、科研机构紧密合作，针对行业共性技术和关键技术问题协同攻关，形成一批自主知识产权。建立企业加大科技投入和促进科技成果转化机制，积极推进科研所体制改革，大力扶持民营科研机构。鼓励企业增加技术开发费用，积极使用科研成果，提高科研产出效能。建立风险投资机制，积极培育和发展多种形式的技术投资风险担保机构。
2.深化教育体制改革。全面优质普及从学前三年到高中段的十五年教育。完善公共财政体制下教育投入的稳定增长机制，落实“以县为主”的基础教育管理体制，建立健全农村义务教育经费保障机制。全面实施农村教育“四项工程”、“五大建设”，健全免费义务教育制度，初步实现城乡教育、区域教育发展均衡化。推进教育管理体制改革，合理分离政府和学校的职能。探索现代学校制度，形成政府宏观管理、社会参与投资、学校自主办学、权责明确、运行顺畅的新体制。建立多种所有制并存的办学体制和多元化投入机制，推进民办教育管理制度创新，加强对民办教育的支持和保护。建立素质教育导向的招生考试制度和学生评价体系。加大对农村教育的扶持力度，深入实施农村办学条件提升工程、教育资源共享工程、教育结对帮扶工程、农村中小学教师素质提升工程、贫困生资助工程，促进城乡教育均衡、优质、协调发展。
3.深化文化体育体制改革。基本形成科学有效的宏观文化管理体制，实现政府办文化为主向管文化为主转变，健全文化法律法规和政策体系，构建覆盖全社会的公共文化服务体系。改革和创新公益性文化事业单位管理和运行机制，不断提高服务水平。积极推进经营性文化单位转企改制，加快产权多元化改革。优化和整合文化资源配置，更多向农村基层倾斜。完善并落实非公有资本进入文化产业的市场准入政策，鼓励和发展民营文化产业，打造一批具有较强活力、实力和竞争力的文化产业主体。加大对富有海岛特色的体育产业的政策扶持力度，扩大体育产业规模，基本形成包括体育用品制造、销售、体育健身娱乐、体育休闲旅游、体育竞赛表演、体育科技服务和体育彩票销售等结构合理的体育市场。
4.加快推进医疗卫生体制改革。按照政府主导、社会参与、加强监管的原则，进一步完善医疗卫生体制和运行机制。严格实施区域卫生规划，整合资源、优化布局。进一步推进城镇医疗卫生体制改革，全面实施医疗机构分类管理，积极探索公立医疗资源的多种实现形式，推进城市社区卫生服务体系建设，逐步建立双向转诊制度。改革医院投融资体制，多渠道筹措办院经费。鼓励社会资源举办医疗机构。大力实施农民健康工程，全面建立农村新型合作医疗制度。深化农村卫生院改革，加强农村公共卫生服务体系建设，逐步建立双向转诊制度。完善政府对医疗机构的投入补偿机制，加快建立公共卫生体制和医疗保障体制，增加政府对公共卫生和基本医疗保障的投入。
(五)完善社会建设和管理体制。
1.逐步推进收入分配制度改革。着力提高低收入者收入水平，在经济发展基础上逐步提高最低生活保障和最低工资标准，认真解决低收入群众的住房、医疗和子女就学等困难问题。强化政府调节收入分配的作用，促进城乡居民公平地享受教育、医疗、基础设施等公共服务。
2.深化就业体制改革。形成与市场经济体制相适应的促进就业机制。强化政府在促进就业方面的公共职能，完善促进就业再就业的资金投入机制和鼓励企业增加就业岗位的相关优惠制度，完善针对困难群体的就业援助政策，建立困难群众就业和农民进城就业援助长效机制。全面推行统筹城乡就业的政策体系和工作机制，基本建立城乡劳动力平等就业制度。
3.完善社会保障制度。进一步强化政府的社保职能和公共服务责任，发挥大社保体系的公共保障作用，积极探索构建覆盖城乡、功能完善、多层次的社会保障体系。继续扩大城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险覆盖面。探索建立渔农民养老保险制度。完善社保基金监管制度。
4.建立健全新型社会救助体系。进一步建立完善新型城乡社会救助体系，重点建立和完善以最低生活保障为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系。切实保障困难群众得到及时有效救助，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会和谐发展。
