转发市规划局关于加强社会主义新农村建设村镇规划工作意见的通知

转发市规划局关于加强社会主义新农村建设村镇规划工作意见的通知
（甬政办发〔2007〕29号）


各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　市规划局《关于加强社会主义新农村建设村镇规划工作的意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真遵照执行。

二○○七年三月七日
　　

关于加强社会主义新农村建设
村镇规划工作的意见
市规划局
（二○○七年二月）
　　

　　为切实加强我市的村镇规划工作，扎实推进社会主义新农村建设，根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）、《浙江省人民政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》（浙政发〔2006〕40号）和市委市政府《关于全面推进社会主义新农村建设的若干意见》（甬党〔2006〕4号）精神，现就加强我市社会主义新农村建设的村镇规划工作提出如下意见。
　　一、充分认清我市当前村镇规划的基本情况，提高对新形势下加强村镇规划工作重要性的认识
　　近年来，全市各地结合推进“百千工程”，以县（市、区）域村庄布局规划、镇（乡）总体规划和村庄整治建设规划为重点，加大工作力度和经费投入，加强村镇规划的编制、实施管理和监督检查，取得了明显成效。但是，村镇规划工作中还存在着一些亟需解决的突出问题，主要表现在：部分干部群众规划意识不强，规划作用认识不高，忽视规划编制和轻视规划管理；村镇建设规划与土地利用规划差异较多，规划人口和用地规模普遍偏大；重视新村建设，轻视旧村整治；产业布局零散，自然生态和历史文化损毁严重；调查研究不够深入，村镇规划缺乏个性特征；规划成果浅陋，可操作性欠强；地方财政投入很少，基础设施和公共设施历史欠帐较多；管理“缺位”和管治不力比较普遍，违规占地建房现象常有发生。对此，必须引起高度重视，采取切实有效措施，认真加以解决。
　　村镇规划是指导和调控村镇建设发展的基本手段，也是一项基本的公共政策，其核心任务是配置村镇空间资源。在新形势下，村镇规划要按照中央提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村庄整洁、管理民主”目标要求，以完善城乡基础设施为重点，以改善农村人居环境为突破口，扎实稳步地推进新农村规划建设和村庄治理，实现城乡经济社会与环境协调发展。
　　（一）做好村镇规划工作，是落实国家、省、市关于社会主义新农村建设一系列指示精神的实际行动。建设社会主义新农村是党和政府在新世纪的一项重大工程，是全面落实科学发展观，创新农村发展模式，统筹城乡区域发展的正确道路，必须高度重视，深刻领会，认真贯彻落实。村镇规划工作是新农村建设的基础性工作，是新农村建设工作能否取得成效的重要前提。要加强村镇规划工作，以此作为落实国家、省、市关于社会主义新农村建设一系列指示精神的实际行动。抽调力量，集中精力，加大工作力度，切实做好村镇规划的编制、实施和管理工作，努力为社会主义新农村的全面推进打好基础。
　　（二）做好村镇规划工作，是建设社会主义新农村的有效途径。村镇规划是确定村镇规模和发展方向，布局村镇空间，全面安排各项建设的一种法定途径。一个科学合理、针对性强的村镇规划，不仅可以明确村镇发展方向，合理安排产业布局，并且能为村镇的可持续发展提供决策依据。因此，在社会主义新农村建设中，必须把编制和实施村镇规划作为一种有效途径，指导村镇的建设和发展。
　　（三）做好村镇规划工作，是落实科学发展观，实现城乡、区域持续健康协调发展的重要手段。村镇规划是系统性和科学性的集中体现，它不仅与上级政府制定的空间布局、土地利用、产业发展、基础建设等规划之间相互协调和衔接，又是当地国民经济和社会发展长远蓝图的科学安排。科学合理的村镇规划，能防止眼前、局部问题的出现，避免重复建设、无序建设带来的浪费，实现城乡统筹、区域协调发展。要切实通过村镇规划这个手段，提高新农村建设的经济和社会效益。
　　二、明确任务，着力推进村镇规划的全覆盖
　　根据浙江省“千万工程”的部署要求和全省城市规划工作会议精神，结合我市实际，下一阶段我市村镇规划工作的重点是全力推进村镇规划全覆盖。着重要抓好以下方面的规划编制工作：
　　（一）抓紧完善县（市、区）域村庄布点规划。完善县（市、区）域村庄布点规划，做深做实村庄集聚、产业布局、基础设施和公共服务设施的合理配置等工作。各县（市）、区要着力抓好县（市、区）域村庄布点规划的审批工作，使之法定化，具有强制约束力。
　　（二）有序推进村庄建设规划的编制。结合实施“百千工程”，根据“改造城中村、整治自然村、撤并零散村、保护特色村”的村庄建设整治要求，继续深入推进村庄建设或整治规划的编制工作，争取在“十一五”末做到我市所有村庄规划的全覆盖。
　　（三）大力推动“联镇带村”工作，抓好“联镇带村”、“成片连线推进新农村建设”试点村镇规划编制工作。开展镇域规划编制，是深化完善县（市、区）域村庄布点规划的一种有效形式，也是我市规划编制的一项开创性工作。要按照市规划局《镇域规划编制导则（试行）》的要求，首先确保完成市领导“联镇带村”涉及的9个镇（街道）的镇域总体规划（或街道分区规划）以及市领导涉带村庄建设规划的编制工作。今年上半年完成列入“成片连线推进新农村建设”试点的8个镇（乡、街道）的镇域总体规划和村庄建设规划。镇（街道）域内其他保留村庄的规划争取在今年年底以前全部编制完成。
　　（四）启动编制县（市、区）域分区规划。编制县（市、区）域分区规划，是《浙江省人民政府关于进一步加强城乡规划工作的意见》（浙政发〔2006〕40号）提出的新要求，是改革乡镇规划编制方式的一种新做法。《意见》明确县（市、区）域分区规划编制后，除中心镇外，一般乡镇原则上不再编制乡镇总体规划。各地可结合实际，搞好试点，逐步推进这项工作。
　　（五）做好各级历史文化名村（镇）的保护规划的编制。散落在全市各地的历史文化名村（镇），是浙东乡村传统文化传承的重要组成部分。要加强对历史文化名村（镇）研究和保护规划的编制工作，首先完成10个“市级历史文化名村”的保护规划的编制，明确历史文化保护的强制性规定，对合理利用资源提出引导性和控制性要求。保护规划未经批准的，不得进行各类项目建设。
　　三、因地制宜，分类指导，科学编制村镇规划
　　村镇规划是一项全局性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域，关系着社会主义新农村建设和农民的切身利益。各地、各部门要以增强村镇规划的前瞻性、整体性、科学性、法定性为目标，加强调查研究，创新规划理念，改进规划手段，努力提高村镇规划的编制质量。
　　（一）加强村镇规划的前期研究。认真研究和把握城乡建设和发展的规律，科学预测人口流动与布局。要以有利于村镇经济发展进行空间布局，以有利于提高村镇居民的生活质量进行用地安排。在规划方案确定前，要加强产业发展、村庄整治建设等重点问题的策划与研究，提出科学合理的规划对策。
　　（二）按类规划村庄的发展。根据县（市、区）域村庄布点规划和乡（镇）域整体规划，明确每一个村庄的发展类型，对中心城区周边的村庄以迁村并点为主，对城郊地区以旧村改造为主，对山区农村和空壳村要引导向中心镇区转移。要因地制宜，分类指导。
　　（三）注重村域内产业发展的合理安排。产业发展是村镇居民增收、集体经济壮大的一条主要途径。要从各村镇的实际出发，根据资源状况、人文景观、发展产业环境，为自身的产业发展准确定位，合理编制村镇产业规划，合理安排三次产业的用地。大力促进现代农业产业发展、第三产业发展的规划措施。整合村镇内分散布局的工业用地，采用合理合法的政策建议，进行集中布置。零星散布在各村庄的工业点，集中布置到镇（乡）工业区内，作为提升产业、提高土地利用率的重要措施。
　　（四）以整治改造作为村庄建设的主要内容。立足于村庄已有基础，以改善农民最急需的生产生活条件为目标，以村庄整治为主要内容，优先整治村内供水、道路、排水、垃圾、废弃宅基地、公共活动场所、住宅与畜禽圈舍混杂等项目，尽可能多保留现状质量较好的建筑，通过对外立面进行抹灰、粉刷、清洗、贴面加檐、平改坡、加层和削层等方法，以“道路硬化、环境绿化、河道净化、路灯亮化、建筑立面美化”五个化工程，作为整治改造的近期目标，逐步提升村容村貌，改善农村人居环境。
　　（五）在规划研究中注重培育特色村镇。充分挖掘各村镇的自然、人文资源，珍惜山水自然环境，尊重村镇选址的历史合理性，尽量保留村镇周边山体、池塘水系等天然生态资源。爱护历史文化遗产，保护好见证村镇发展的实物遗产，如祠堂、厅室、住宅、桥梁等，避免大拆大建。做好强化地域特色、传承历史文化和巧借山水景观等文章，注重整理和提炼村镇特色，从规划的空间、措施等方面给予充分落实。注重培育村镇的特色产业，以此带动特色村镇建设，努力推出历史文化名村（镇）、山水特色村（镇）、渔家村（镇）、水乡风貌村（镇）、养殖村、果园村等。
　　（六）防止生搬硬套城市规划设计。编制村镇规划要避免照搬照抄城市的技术标准和方法，防止村镇的马路建设千遍一律，形同城市马路。村镇的住宅设计、绿地建设等要体现农村的情趣和文化特色，避免雷同城市小区的规划设计。
　　（七）加强基础设施和社会公共服务设施的共建共享。以县（市、区）域或镇（乡）域作为区域的基本单元，统筹考虑道路、给排水、公交、环卫、教育、医疗等基础设施和社会公共服务设施的配置，努力实现共建共享，做到一体化推进。大力总结推广“村收集、镇转运、县处理垃圾”的成熟做法，积极探索供水、排污、供电等方面实现“统筹规划、整体建设”途径，搞好试点，务求取得突破性进展。
　　四、进一步规范村镇规划的审批和调整程序
　　根据《规划法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《宁波市城市规划管理条例》等法律、法规，强化村镇规划编制、审批、调整等各个环节的法定性，严格执法，依法行政。
　　（一）规划编制主体。村庄、镇（乡）规划由镇（乡）人民政府依法组织编制。
　　（二）规划审批。省级中心镇和市级中心镇的总体规划（镇域总体规划），由县级人民政府分别报省政府（或指定的工作部门）、市政府（或指定的工作部门）审查同意备案后，再进行审批。
　　一般建制镇的总体规划（镇域总体规划），由县级人民政府审批。宁波市规划区内镇的总体规划报市城乡规划行政主管部门审批。
　　村庄建设规划（包括村庄整治规划），由镇（乡）人民政府报县（市）、区人民政府（或指定的规划行政主管部门）审批。
　　（三）规划调整。村镇规划一经批准，任何组织和个人不得擅自改变。确需对规划进行调整的，应按规定向规划审批机关提出规划调整申请，经规划审批机关认定后再按规定程序组织调整和审批。?
　　（四）公众参与。村镇规划在送审前，应通过公示或听证等方式，充分听取社会各界的意见。其中，镇（乡）的总体规划（镇域总体规划），须经镇（乡）人民代表大会同意后，方可按程序报批。村庄建设规划（包括村庄整治规划）须经由镇（乡）人民政府审查通过并经村民会议或村民代表会议讨论同意后，才可按程序报批。
　　凡未征求公众意见的，规划审批机关一律不予审批。
　　五、加强村镇规划的实施管理
　　规划效益的显现取决于执行。要进一步加强村镇规划的实施管理，确保依据法定的村镇规划，遵照法定的程序进行各项建设。
　　（一）创新规划管理体制，逐步推进管理重心下移。目前村镇规划实施管理中存在的突出问题是乡镇规划实施管理层次单一，管理机构不在村镇，管理人员和力量薄弱。随着新农村规划工作的广泛展开，各地要积极探索规划有效管理的实现形式，在体制改革上开展有益的尝试，逐步推进管理中心下移。各地根据自身实际和规划实施管理中的实际问题，本着切实加强村镇规划实施管理的宗旨，大胆创新管理体制。
　　（二）严格规划许可制度，完善建设项目的“一书两证”。在集镇、村庄规划区内进行乡镇（村）企业、公共设施、公益事业建设或农村村民住宅建设的，依法按“一书两证”或“一书一证”制度进行规划管理。
　　1.农民建房。对农民私人建房进行规范管理，是当前乃至今后村镇规划管理工作中的重要内容。各地必须依照有关法律、法规的精神，制定切实有效的规划管理规定。农村建房项目审批，原则上必须做到“选址须符合村庄规划、面积须符合政策规定、申请须符合程序”，依法执行“一书两证”或“一书一证”制度。坚决杜绝未批先建等违法建设，严厉查处乱搭建、乱占地和少批多建等违规违章行为。
　　2.工业项目。在村庄内部原则上不再安排新的规划用地。对村民生活生产直接相关的小机械、小加工业等建设项目，允许改（扩）建，但一般不允许新建。对现状村庄周边的工业项目，一般不允许改（扩）建，但允许在一定时限内存在。对污染严重的工业项目，要根据环保部门的意见，限期搬迁并收回《建设用地规划许可证》和其它规划证件。对工业规模较大，已形成工业特色的村庄，允许科技含量高、市场前景好的项目，在做好环境评估、群众意见收集、村镇政府统筹等环节工作后，进入村庄集中安排的工业发展区块内。
　　（三）加强项目实施期间的管理。在项目建设过程中的规划管理，是当前各地规划工作的一个薄弱环节。规划行政主管部门要加强对规划实施的经常性管理，对建设工程性质变更和新建、改建、扩建中违反规划要求的，应及时查处、限期纠正。工程竣工后，对未出具认可文件的，规划行政主管部门要与房产管理部门协调一致，不得发给房屋产权等证明文件。
　　（四）加强规划的监督、检查。当前要特别加强管理力量的充实和管理制度的建设，从体制、机制等重大问题上寻求突破。
　　1.加大村镇规划实施的巡视力度，掌握建设动态，及时发现并查处镇域内和村庄中违法违规建设。
　　2.充分发挥县乡两级规划管理人员、村镇建设助理员队伍的管理力量，进一步明确其管理范围和职责。
　　3.进一步落实村镇行政“一把手”作为实施村镇规划的第一责任人，加强检查和督促，建立规划工作考核、奖惩制度。尝试村干部兼职规划协理员的做法，协助规划建设行政机关对所在村庄进行规划管理，发现有各类违法违章建设行为，及时制止、上报，并协助处理。
　　4.遵照省政府的意见，逐步建立起城乡规划督察员制度。聘请社会人士担任城乡规划督察专员，加强所在县（市）、区城乡规划工作的督察。
　　六、加强组织领导，为村镇规划工作提供切实保障
　　村镇规划工作，是一项综合性、系统性、长期性的工作，需要加强领导和统筹协调，需要广泛发动和有效引导，需要各方面的主动参与和密切配合，在体制、机制、人员、资金、政策等方面给予切实保障。
　　（一）配足配强人员。规划管理是政府的一项基本职能。在新的形势下，村镇规划管理面广量大，是一项专业性、政策性、群众性强的工作。各级政府要高度重视村镇规划建设管理机构的建设，保证人员编制，选配政治素质好、政策水平高、群众工作能力强、具有一定专业知识的人员充实到村镇规划建设管理岗位。
　　（二）保障村镇规划编制经费。根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）中关于“各级政府要切实加强村庄规划工作，安排资金支持村庄规划和开展村庄治理试点”的要求，加大对城乡规划，特别是村镇规划工作的资金支持力度。根据《规划法》，县、镇两级政府作为村镇规划编制的责任人，财政上应确保村庄规划编制经费。设立新农村建设专项补助资金，以“以奖代补”的方式安排村镇规划、村庄整治试点经费。加快对城乡统筹的公共财政体制的建设，将公共财力投资不断向农村公共基础设施和公共服务领域倾斜。
　　（三）用足用好土地政策。各地要根据市政府办公厅《关于加强社会主义新农村建设试点用地管理的若干意见》（甬政办发〔2006〕150号）的精神和具体规定，用足用好现行的土地政策，合理保障新农村建设用地。积极推进农村宅基地整理置换和有偿选位、农村集体非农建设用地流转等办法，增加用地指标，筹集村镇建设资金，强化新农村建设的用地保障。
　　（四）加强对村镇规划工作的技术指导。
　　1.制定《宁波市城乡规划管理技术规定》，为村镇规划的实施管理提供法定的技术依据。
　　2.总结各地对农村建房管理的成功做法，制订我市统一的农民建房规划管理规定，改变我市农村目前农民建房规划管理依据不统一的现状。
　　3.汇编“城乡规划法律、法规”，便于全市规划系统干部职工系统地了解掌握现行的规划法律法规，为依法办事、依法行政提供工具书。
　　4.落实省建设厅《村庄规划编制导则》和市规划局《镇域规划编制导则（试行）》的规定，规范村镇规划的编制行为，提高村镇规划编制质量。
　　5.组织规划管理和技术人员进行专业培训。针对新形势和新要求，适时组织举办管理业务培训班；同时不定期举办技术培训班，以更新知识、了解信息、交流经验、提高水平。
　　（五）增强村镇领导干部的规划意识和责任感。加强对村镇领导干部的规划培训，有计划地定期举办镇（乡）长、村长及村镇干部规划专题研修班，强化村镇领导干部依法行使规划管理权的意识，切实提高领导干部和广大公务员的规划管理水平，带头做好规划编制、实施、管理等工作。
　　（六）组织规划设计单位深入村镇，搞好服务。按照省建设厅要求，开展“百家规划建筑设计单位下基层，千名规划建筑设计人员进农户”活动，努力推进规划服务从城市向农村延伸，积极组织规划设计单位深入村镇，靠近村镇建设现场，为当地做好规划知识普及和咨询服务，做好“智囊”。通过开展“送规划下乡”活动，组织城乡规划管理人员或技术人员与一些村庄对口联系“结对子”，实行技术对口帮扶。在一些村庄建立规划建设的示范点、联系点，深入调查，加强研究，做好参谋，搞好“试验田”。