衢州市人民政府关于建立健全生态补偿机制的实施意见（试行）

衢政发〔2006〕84号





衢州市人民政府关于建立健全生态补偿机制的实施意见（试行）



为了进一步加大生态补偿力度，推进我市生态补偿机制制度化、规范化建设，根据省政府《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》（浙政发〔2005〕44号）精神，特制定如下实施意见。

一、建立健全生态补偿机制的必要性

衢州市位于钱江源头，衢州市的重要生态功能区主要分布在西、北、南部山地丘陵的江河水系源头地区。一方面本地区生态建设和环境保护的任务较重，另一方面受产业和经济发展水平限制，造成本区域经济发展的相对不平衡。近年来，我市在生态补偿方面开展了一些工作，出台了一系列政策，并取得了较大成效。但总体上还存在着生态补偿认识需进一步加强、补偿资金种类需进一步明确、补偿重点需进一步突出、补偿标准需进一步提高、补偿形式需进一步整合等方面的问题。建立健全生态补偿机制，有助于改变传统的无偿使用生态资源的习惯，促使在制定区域经济发展规划时充分考虑对资源环境的损耗成本，从源头上促进经济社会与资源环境的协调发展；有助于使外部补偿转化为自我发展能力的积累和提高，从而加快结构调整，改善环境质量，转变增长方式；有助于利用经济和行政激励手段，协调各方利益，促进全流域、全社会生态保护和经济社会协调发展。因此，有必要建立健全生态补偿机制，规范生态补偿制度的具体实施。

二、建立健全生态补偿机制应遵循的原则

（一）统筹协调，共同发展。按照统筹区域协调发展的要求，依据生态补偿原理，多渠道多形式支持江河水系源头地区、重要生态功能区和欠发达地区经济社会发展，努力实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。

（二）公平公正，权责一致。依据生态环境保护标准，逐步建立责权利相一致的规范有效的生态补偿机制。资源环境的利用开发受益者，有责任向提供优良生态环境的地区和人们提供适当的经济利益补偿。因经济社会活动对生态环境造成破坏或污染的，责任主体不仅有责任修复生态环境，而且有责任对受损者作出适当的经济赔偿。

（三）循序渐进，先易后难。立足现实，着眼于解决实际问题，因地制宜选择生态补偿模式，不断完善现有各项政策措施，积极推广已有的成功经验，逐步加大补偿力度，由点到面，努力实现生态补偿的制度化、规范化。

（四）多方并举，合力推进。既要坚持政府主导，努力增加公共财政对生态补偿的投入，又要积极引导社会各方参与，探索多渠道多形式生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子。

三、建立健全生态补偿机制的主要途径

从点到面、先易后难，从责权利比较明确、标准比较统一、操作性较强的方面着手，有步骤、有重点地推进生态补偿机制的建立和完善。

（一）健全生态补偿的公共财政制度。

完善公共财政体制。按照建立完善的生态补偿机制要求，进一步调整优化支出结构，确保生态补偿最基本的资金需求。根据我市经济社会发展和财力增长状况，市及各县（市、区）财政要逐步增加预算安排，重点支持“生态环境保护和治理”、“城乡环保基础设施和环境监测监控设施建设”、“生态公益林建设”、“百村示范、千村整治”、“山海协作”、“欠发达乡镇奔小康”、“万里清水河道建设”、“千万农民饮用水”、“万民农民素质培训”、“农村沼气”等工程建设以及水土保持、自然资源保护、城乡环境综合整治等生态补偿效益明显的工作。

实施财政分类管理政策。各地应从生态功能、产业发展等方面对辖区内各乡镇进行主体功能分类，针对不同功能定位的乡镇分别采取不同的财政政策。对江河源头区、饮用水源涵养区、自然保护区、森林和生物多样性保护区等以重要生态功能区为主的欠发达乡镇实行基本财政保障制度和生态保护财政专项补助政策。

提高专项资金使用效益。合理安排生态市建设专项资金、环保补助专项资金、生态公益林补偿基金、水资源费、城市维护费、财政支农资金、工业企业技术改造财政资助、财政扶贫资金等资金的使用，着重向欠发达乡镇、重要生态功能区、水系源头地区、自然保护区和对区域、流域生态环境保护作用明显的工程项目倾斜，严格专项资金的使用、拨付和监督管理，切实提高资金使用效益。

（二）进一步明确生态补偿机制实施重点。

以建立流域水资源生态补偿机制为重点，严格市域内跨行政区河流交接断面水质管理，逐步探索以水环境容量为基础的剩余水环境容量补偿制度，通过流域水资源生态补偿机制有效协调上下游的利益，促进生态共建。高度关注人民群众的饮水安全，市和各县（市、区）要根据本地实际情况，设立集中饮用水源地保护专项资金，用于对饮用水源一、二级保护区内企业关迁，农民停止耕种经济林和农田、禁养畜禽、搬迁安置和开展生态环境保护与修复等进行补偿。

严格按照《浙江省重点生态公益林管理办法（试行）》和《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法（试行）》的规定，加强生态公益林补偿工作的管理。将重点生态公益林补偿的地方财政配套经费列入县（市、区）财政预算，并多渠道筹措安排资金，落实对其它生态公益林的补偿，健全以重点生态公益林为主、覆盖市县级生态公益林的补偿体系。进一步规范补偿金的发放行为，严禁截留、挤占或者挪用，确保各项损失性补助和护林人员劳务费、森林防火等各项生态补偿资金及时足额落实到有关单位和人员。

加大对农村环境综合整治的支持力度，把农村畜禽排泄物治理、农村生活污水整治、农村垃圾固废整治、化肥农药污染整治、河沟疏浚整治和提高村庄绿化水平作为财政扶持的重点，促进农村环境的净化洁化美化，支持改善农村生产生活条件，提高农民群众生活质量。用好国债、财政补助和财政贴息等资金，大力支持全市广大农村开发利用沼气、太阳能等清洁能源，改善农村生态环境。

加大下山脱贫、生态脱贫的政策扶持力度。各级财政要逐年增加下山脱贫资金投入，下山脱贫小区建设中地方收取的有关规费给予全免，所需用地予以重点保证。

（三）加快构建生态补偿的扶持政策，促进产业结构调整。

通过加强规划引导、制度保障、政策激励等多种手段，加快区域经济结构调整和经济增长方式转变，构建与生态环境承载能力相适应的生产力布局，努力实现区域经济可持续发展。

各县（市、区）要根据生态环境功能区规划、区域环境容量和污染物排放总量控制要求，全面推行工业项目决策咨询服务协调制度，严格实行建设项目环境准入制度，严格禁止物耗大、能耗高、污染严重的项目落地。

实施“410”产业发展规划和生产要素配置规划，大力培育特色产业，引导各类资源要素向“410”产业集聚，大力拓展产业平台，全面推进产业升级，合力打造产业品牌，推动特色优势产业更好更快发展，着力构建富有竞争力的区域特色产业体系。大力支持欠发达乡镇、重要生态功能区通过发掘生态资源，发挥生态优势，发展绿色、生态、环保型产业，增强落后地区发展能力。

着力加强循环经济发展规划的实施力度，大力推进节能降耗。坚持开发与节约并重、节约优先的原则，通过加强节能降耗管理，抓好节能降耗技术的开发、引进和推广，加快淘汰落后生产能力等，提高资源能源利用效率。充分运用财政等经济杠杆，进一步加大激励力度，鼓励工业园区、企业推行清洁生产，开展循环经济试点和绿色企业创建，努力营造市场导向、政府推动、企业和公众主动参与的节能降耗工作新格局，形成经济平稳较快增长与单位能耗不断下降的良性循环机制。

坚持“治旧控新、监建并举”，强化污染防治。深入实施“811”环境污染整治行动，加大对重点区域、流域、行业、企业以及农业农村面源污染治理力度，切实加大超标排放处罚力度，严厉打击各类环境违法行为，确保区域环境安全。

（四）逐步建立生态补偿的市场化机制。

进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源费的征收使用管理，加大各项资源费支出中用于生态补偿的比重。按标准足额征收水资源费，调整优化使用结构，加大对重要生态功能区、水系源头地区的水环境保护资金投入；加快推进水价改革，各县（市）要全面开征城镇污水处理费，尽快将污水处理费征收标准调整到合理水平，为城镇污水处理厂建设顺利进行和保本微利、正常运营创造条件；积极开征固体（危险）废物处理处置费，并根据经济发展水平适时提高收费标准；矿业权出让所得资金要重点支持矿山生态环境治理和恢复；进一步规范排污费的征收、使用和管理，在确保重点污染源防治资金需要的同时，加大对区域性、流域性污染防治的支持力度。

积极探索排污权交易机制和水权制度建设。根据生态环境功能区要求和“十一五”期间我市主要污染物总量控制计划，在科学核算区域环境容量的基础上，探索建立污染物排放总量控制和排污权交易有偿使用制度。积极建立健全相关政策机制，搭建交易平台，逐步推行政府管制下的排污权交易试点，以点带面、稳步推开，通过实践探索积累经验，逐步实行污染物排放指标有偿分配和排污权交易机制，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快水权制度建设，推动流域生态服务补偿市场的构建，逐步使我市的水资源以有价的形态通过市场调节和政府引导得到更加合理的利用和更为有效的保护。

（五）建立健全责权利统一的生态补偿责任制度。

建立健全生态补偿机制要与生态建设的主要工程结合起来。“十一五”期间大力实施的“百亿平安衢州（生态）工程”将进一步夯实衢州生态保护的基础，对改善生态环境将起到积极的作用，加大生态补偿对这些工程的投入力度必将充分发挥生态补偿的整体效益，体现生态补偿的实际需要。

建立健全生态补偿机制要与环境污染整治的绩效结合起来。加强区域污染防治，全面实施主要污染物的总量控制计划。严格跨市域内行政区河流交接断面水质管理，政府应采取切实有效措施，对水质达不到标准的要限期整改到位。市域内流域上下游地区之间要以规定的水质标准为基点，建立流域环境责任制度，按水质情况确定补偿或赔偿标准。把环境污染整治的绩效作为实施区域生态补偿的重要参考，充分体现生态补偿受益者承担与补偿相关的保护责任。

建立健全生态补偿机制要与党政领导干部政绩考核结合起来。改革和完善现行党政领导干部政绩考核机制，将单位工业增加值能耗、水耗、“三废”排污总量、流域交接断面水质达标率和群众满意度等内容纳入考核指标，并逐步增加其在考核指标中的权重。

四、进一步建立和完善保障体系

加强组织领导。全市各级各部门要进一步统一思想，提高认识，切实加强组织领导，加快建立健全生态补偿机制。各级政府要认真听取社会各方面的意见，组织开展政策攻关，积极研究和制定完善生态补偿的政策措施，并将落实生态补偿工作情况纳入生态建设与环境保护目标责任制的考核内容；各级财政部门要加强生态补偿资金的使用管理，提高资金使用效益；发展改革、经贸、建设、环保、农业、国土、林业、水利等部门要各司其职，相互配合，共同推动生态补偿机制的建立健全，认真实施生态补偿的各项具体要求；要积极借鉴国内外在生态补偿方面的成功经验，坚持改革创新，健全政策机制，完善管理体制，拓宽资金渠道，在实践中不断完善生态补偿机制。

强化各类监督。自觉接受各级人大和政协的监督，促进生态补偿决策的民主化、科学化。开展生态补偿资金绩效评价工作，实行生态补偿接受地年度生态补偿实施情况的报告制度和补偿实施情况部门年度审计制度。建立健全实施生态补偿的信息公开制度，各级政府和有关部门应当定期公布生态补偿重点工程项目进展情况和流域交接断面的水质达标情况，鼓励广大人民群众参与到建立生态补偿机制的全过程，努力实现生态补偿制度的公开化、透明化。

坚持科学评估。深入开展环境容量测算、资源消耗评价以及水质自动监测等关键技术的科研攻关，努力建立自然资源、生态环境价值评价体系和客观公正的生态补偿标准体系，为生态补偿顺利开展奠定坚实的技术基础。







二○○六年十二月二十七日