关于印发《株洲市全面推进依法行政五年规划（2006年-2010年）》

关于印发《株洲市全面推进依法行政五年规划（2006年-2010年）》

株政发〔2006〕34号



各县市区人民政府，市政府各局委办和直属机构：

《株洲市全面推进依法行政五年规划（2006年-2010年）》已经市十二届人民政府第40次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。









二○○六年九月二十九日



株洲市全面推进依法行政五年规划（2006年-2010年）



为了认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号文件，以下简称《纲要》）和湖南省人民政府《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》（湘政发〔2005〕1号，以下简称《实施意见》），全面推进依法行政，建设法治政府，结合我市实际，制定本规划。

一、指导思想、目标和基本要求

1.指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进全市物质文明、政治文明和精神文明协调发展，推进社会主义和谐社会的建设，为我市国民经济和社会事业发展创造良好的法制环境。

2.工作目标

经过五年的不懈努力，政府科学民主依法决策机制逐步完善；政府依法行政工作进一步加强，制度建设质量进一步提高，尤其是乡（镇）人民政府、街道办事处等基层单位依法行政能力和水平得到提高；行政执法人员特别是领导干部依法行政的观念不断增强，依法履职能力明显提高；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立；行政许可、行政处罚、行政强制等执法行为进一步规范；行政监督制度和运行机制逐步健全，有令不行、有禁不止的现象得到有效纠正；防范化解社会矛盾的机制初步形成；政府应对突发事件和风险的能力不断增强；政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。

3.基本要求

推进依法行政，必须坚持以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，把尊重和保障人民群众的权利和利益作为依法行政的根本出发点和落脚点；做到合法行政、合理行政、程序规范、高效便民、诚实守信、权责统一；切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平；强化责任意识，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

二、主要任务和措施

（一）加快政府职能转变和管理方式创新，深化行政管理体制改革

4.进一步规范经济调节和市场监管职能。以贯彻实施行政许可法为契机，深化行政审批制度改革，进一步转变经济调节和市场监管方式。推进政企分开、政事分开，推进政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。健全政府投资监管制度，界定政府投资范围，规范投资行为，完善政府投资项目决策机制，实行政府投资项目公示制度和公开招投标制度，建立政府投资后评价制度和投资责任追究制度。切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律、法规另有规定的以外，行政机关不再通过行政管理去解决。加强对行业组织和中介机构的引导和规范，制定行业组织和中介机构管理办法，对执业行为、监管制度等作出明确规定。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的市场体系。构建社会信用服务体系，建立失信惩戒机制，营造公平、有序、健康的市场竞争环境。

5.完善社会管理和公共服务职能。强化公共服务意识，逐步建立现代公共服务体制。建立完善突发公共事件预警和应急处理机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。深化劳动就业体制改革，健全政府促进就业的责任体系，加强劳动保障监察。完善社会保障体系，健全城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险制度，全面推行职工工伤和生育保险。完善城市居民最低生活保障制度，健全最低生活保障动态管理机制、社会保险基金监管制度和运行机制，逐步建立农村养老保险制度和农村新型合作医疗制度，完善农村群众社会求助制度。加大基础设施建设，提升公共设施服务水平。进一步推进教育、科技、文化、卫生和体育等各项社会事业发展。

6.合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。按照精简、统一、效能的原则，科学合理设置政府机构，严格核定人员编制。按照政企、政事、政资分开的要求，依法规范各级行政机关的职能和权限，逐步实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调，明确协调程序。全面推进以人员聘用制为主要内容的事业单位用人制度和分配制度改革，自2006年起全面推行全市事业单位改革工作。

7.完善依法行政的财政保障机制。完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，将执法经费统一科学地纳入财政预算，优先和切实保障行政执法经费。将政府规范性文件制定和备案审查、行政复议、行政赔偿等经费列入本级财政预算，实行财政统一支付。清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，依法规范收费管理。行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还。规范财政行政行为和行政程序，建立预算编制、执行和监督机制。完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度。

8.改革行政管理方式。认真贯彻实施行政许可法，逐步减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。制定《株洲市行政许可监督办法》等配套制度。充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。进一步明确划分市、县市区两级行政审批管理权限，理顺各级政府的事权、财权，形成职能划分基本合理、权责基本协调的行政管理格局。行政许可实行“一个窗口”对外服务，严格规范审批行为，保证及时办结。

9.加快电子政务建设，推进政府信息公开和政务公开。制定《株洲市政务信息公开规定》，推进政府上网工程的建设和运用，扩大电子政务办理范围，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，政府信息以及群众举报投诉的渠道均应通过各种方式向公众公开。2009年年底前各级行政机关要全面实现政府信息上网。基本实现市、县两级政府及部门之间网上信息互通、资源共享，初步实现政府全天候服务。2006年年底前建立株洲政府法制网页，县市区人民政府都要创办政府公报或政府法制专刊，依法公布本级人民政府及其工作部门制定的规范性文件。各级行政机关要不断完善自身信息公开渠道，及时发布政务信息。

（二）建立健全科学民主决策机制

10.健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。

11.完善行政决策程序。建立行政决策的公开制度，行政决策的事项、依据、结果，除依法应当保密的外，都要予以公开；对重要政策、重大项目安排等涉及地区经济社会发展的决策，以及专业性较强的决策事项，在决策前要组织有关专家，进行必要性和可行性论证。对与人民群众利益密切相关的决策事项，决策机关要通过听证会的形式，听取相关人的意见。对其它重大行政决策事项，要向社会公开征求意见，也可以通过举行听证会、论证会、座谈会等形式，广泛听取意见。建立重大行政决策的合法性论证制度，各级人民政府及其部门重大行政决策在出台前应进行合法性论证。

12.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。加强对行政决策活动的监督。上级人民政府要加强对下级人民政府和所属部门的监督，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，适时调整和完善有关决策。完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度。

（三）加强规范性文件制定工作，提高制度建设质量

13.制度建设的基本要求。按照法定权限和程序制定政府规范性文件，突出有关社会管理、公共服务方面的制度建设。各级政府及其部门应当在每年度末科学编制下一年度规范性文件制定计划。规范性文件制定要遵循并反映经济和社会发展规律，围绕市委、市政府的工作大局，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。坚持法制统一原则，依法制定具有科学性、合法性、适当性和可操作性的规范性文件。

14.改进政府规范性文件制定工作方法，扩大政府规范性文件工作的公众参与程度。实行规范性文件制定者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草规范性文件，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式听取社会公众的意见，充分反映最广大人民群众的根本利益。规范性文件实行领导班子集体审议制度。规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。重要政府规范性文件在公布之日起三个月内完成一种外文文本的翻译工作。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。

15.建立和完善规范性文件的修改、废止和定期清理制度。规范性文件实施后，制定机关、实施机关应当在3个月内对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关。6个月内制定机关或制定机关法制机构应当对规范性文件实施情况进行监督检查。各级政府及其部门应当每两年对规范性文件进行清理。公民、法人或者其他组织可以向制定机关提出清理规范性文件的意见和建议，由制定机关法制机构负责受理，制定机关认为确有必要清理的，应当及时予以清理，并及时进行修改、废止工作。市人民政府法制机构应当选择一些重要的政府制度建设项目特别是经济制度建设项目，组织进行制度建设成本效益分析，重点研究制度实施后的执法成本和社会成本。

16.强化法制机构统一审核职能。进一步完善政府规范性文件由法制机构审核的制度。加强规范性文件送审草案的调查论证工作，形成的草案应当由部门或机构负责人签署后，将草案文本、草案说明、法律依据、其他有关材料一并报送发文机关。建立规范性文件审核协调机制，规范性文件在起草、审核过程中，应当征求相关部门的意见，政府法制机构对部门之间的事项可以依法进行协调，提出协调意见。经协调无法达成一致意见的，可以报请政府领导协调或提请政府常务会议决定。建立健全规范性文件合法性审查制度，杜绝规范性文件制定的随意性和任意性，防止规范性文件相互冲突。

（四）理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为

17.深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，2006年年底前完成株洲市城市管理相对集中处罚权的行政执法体制改革。按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》，加大工作力度，加强部门配合，积极推进相对集中行政处罚权工作，完善相关配套制度。行政机关下设多个机构行使行政执法权的，应当合并组建综合执法机构。积极探索研究、推进综合执法试点工作，进一步总结试点工作经验，逐步扩大试点范围。减少行政执法层次，适当下移执法重心。对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由区、县(市)行政执法机关实施。完善行政执法机关的内部监督制约机制。

18.严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

19.建立行政执法案卷评查制度。行政机关应当客观全面、详细记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政管理相对人的有关监督检查记录、证据材料和执法文书需立卷归档。行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制和行政复议等必须建立完整、规范的案卷。建立健全推行行政处罚案卷评查制度，加大对不合格案卷的纠错力度。制定相关规定，明确归档材料的范围、制作装订行政执法案卷的要求，评查的方式、评查的结论、违反规定的责任追究等。从2006年开始，选择部分行政执法部门开展案卷评查试点，2007年在全市推开。

20.健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，非行政机关的组织不得行使行政执法权。各级政府法制机构要定期清理、确认并向社会公告行政执法主体资格。对全市行政执法人员实行培训考核、资格认证、证件管理，没有取得执法资格的，不得从事行政执法工作。

21.继续推行行政执法责任制。科学梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任，2006年4月30日前，县市区和市政府各行政执法部门应当全面建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制；建立和完善行政执法公示制度；建立以行政首长为第一责任人、各行政执法机构分工明确、执法人员责任清晰的行政执法责任体系；探索建立行政执法绩效评估和奖惩机制，制定行政执法过错责任追究办法，规范责任追究范围和程序，加大责任追究力度。行政执法责任制考核与全市绩效考核挂钩。

（五）积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制

22.积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。大力开展矛盾纠纷排查调处工作，实行排查调处工作责任制，建立矛盾纠纷信息员网络和信息报告等制度。改进工作方法，密切干群关系。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要综合运用政策、法律、经济、行政手段和教育、协商、调解的办法，依法及时合理地处理群众反映的问题，切实将社会矛盾化解在萌芽状态，解决在基层。

23.充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。2006年底前建立健全乡镇、街道办事处和村、社区人民调解庭室，做到标牌、标识、徽章、文书、印章、程序六统一。做好人民调解员的培训和指导工作，进一步提高调解工作的质量和水平。

24.完善预防和处置群体性事件机制。制定和完善突发性处理预案制度及运行，建立和完善信访、司法、调解、行政复议、法律援助相互协调、相互配合的机制，整合化解社会矛盾资源。

25.切实做好信访工作。认真贯彻执行《信访条例》，建立健全信访工作领导责任制、信访工作考核和责任追究制度，建立主要领导人接待人民群众来访制度和信访处理监督制度。推进领导阅批群众来信、接待群众来访、牵头处理复杂信访问题制度。各级人民政府要建立信访反馈与研究政策联动机制，对信访工作中发现的带有普遍性的社会矛盾，及时通过修订完善、调整相关政策予以解决。对可以通过仲裁、复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请仲裁、复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。

（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督

26.自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府坚持向同级人大及其常委会报告工作，认真贯彻落实人大决定、决议，接受质询。坚持与人大常委会的联系制度，配合人大做好对政府及其部门的述职评议工作，积极配合人大代表的视察、检查及调查活动。认真办理好人大代表、政协委员的建议、提案和议案。自觉接受政协的民主监督，定期召开座谈会，向政协通报政府工作，听取政协对政府工作的意见和建议。

27.接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，作为被告的行政机关应当出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。

28.加强对抽象行政行为的监督。完善规范性文件制定、公布和备案审查制度。政府各部门和下级政府制定的规范性文件必须按照有关规定报送备案，对报送备案的规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。

29.强化上级行政机关对下级行政机关的监督。认真执行《湖南省行政执法条例》，落实经常性监督措施，建立健全定期执法检查制度、新颁布的法律法规规章和规范性文件执行周年情况反馈制度。逐步建立并完善执行重大行政处罚、行政许可以及其他重大具体行政行为备案制度，通过备案及时纠正违法行为。

30.加强专门监督。加强行政监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通。重点围绕建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购以及关系群众利益的热点、难点问题，加大监察和专项检查力度。加强对财政预算执行、政府投资管理、重点建设项目、国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、效益情况，有效遏制和防范经济活动运行中的问题和漏洞。进一步落实领导干部任期经济责任审计制度，提高监督实效。

31.强化社会监督。鼓励公民、法人和其他组织对违法和不当的行政行为的申诉、检举，完善公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的受理、处理机制，拓宽监督渠道。县级以上人民政府设立的投诉(举报)中心，对人民群众的投诉、举报要逐一登记，限期处理。要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体曝光的违法行政案件，要认真调查核实，依法及时作出处理。

32.加强行政复议工作。县级以上人民政府及其有行政复议职能的行政机关应积极履行职能，完善工作机制。建立健全行政复议相关制度。提高行政复议人员的素质。完善行政复议责任追究制度。

33.完善并严格执行行政赔偿和补偿制度。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定。探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度，建立健全行政补偿制度，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿和补偿。

（七）不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力

34.提高领导干部依法行政的能力和水平。全面推行领导干部岗位学法制度。县级以上人民政府各部门的领导班子成员每年应参加一次依法行政履职培训，由市行政学院和市政府法制办公室负责制定计划和方案确保实施。按照分级推进的原则，逐步建立对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。建立政府法制讲座制度。

35.加强公务员依法行政学习和培训工作。继续深入开展公务员学法用法和依法行政的学习和培训，要把依法行政知识列入国家公务员初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训的重要内容。各级行政机关必须保证行政执法人员每季至少参加4个学时的法律知识学习。要把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试的重要内容。

36.积极营造全社会遵纪守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

三、保障机制

37.提高认识，加强领导。各级人民政府和政府各部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各级政府和政府各部门的行政首长作为本级政府、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要加强对推进依法行政工作的领导，精心组织实施，抓好监督检查，把依法行政落实到各项工作中去。各级行政机关工作人员要加强自学，更新观念，不断提高依法行政能力和水平，以高度的责任感和使命感，将依法行政贯穿于本职工作中。

38.明确责任，统筹安排。各级人民政府和政府各部门要结合本地、本部门的实际，精心组织制定落实《纲要》和本规划的具体办法和工作措施，确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划，年度有安排。认真抓好各项任务分解，明确责任主体，保证各项工作有人抓，有人管，把各项工作和责任落到实处。县级以上人民政府都要成立推进依法行政工作领导小组，协调、督促和指导本地区推进依法行政的各项工作。县市区政府在落实《纲要》的各项任务中要着重抓好农村的依法行政工作，明确提出对乡镇政府依法行政的要求，落实责任，严肃纪律。

39.重点加强行政执法过错责任追究监督保障机制。市县（区）两级人民政府都应当成立由政府主要领导成员担任组长，由编制、人事、监察、审计、法制等部门组成的行政执法过错责任追究工作领导小组。对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门，可以根据造成后果的严重程度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予限期整改、通报批评、取消评比先进的资格等处理；对有关行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据个案过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理。

40.加强督促检查，实施定期报告制度。各级人民政府和政府各部门要加强对实施五年规划、推进依法行政工作情况的督促检查，要实行依法行政情况检查报告和奖惩制度。对贯彻落实不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。对检查中发现的问题要认真研究、积极指导。建立健全各级政府和政府各部门定期报告依法行政情况的制度。