如何理解一事不再罚原则？行政处罚法为何规定同一违法行为不得给以两次以上罚款？


【作者姓名】国家法室
【作者单位】全国人大法工委


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            一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，
        给予两次以上的处罚。在行政处罚制度中规定这样一个原则。目的在于防止重复处罚。体
        现过罚相当的法律原则，以保护当事人的合法权益。

            现实生活中，行政管理活动十分复杂，违反行政管理秩序的行为也是错综复杂的，因
        此，同一违法行为可能同时违反两个以上不同方面的行政管理秩序，触犯两个以上的法律
        规范。在这种情况下，即要对违法行为作出处罚，保护社会利益和公共秩序，又要保护当
        事人的合法权益，也不能违背过罚相当的原则，如何规定对同一违法行为的处罚原则就成
        为十分重要的问题。如果简单地规定对同一违法行为只能处罚一次，就有可能会使违法者
        逃脱应受的处罚；但如果对同一违法行为几个行政机关轮番处罚，又必然会侵害当事人的
        合法权益，影响行政处罚的合理性和合法性，同时也会损害行政机关的形象。一事不再罚
        的原则从理论上讲是完备的，但是在实际工作中如何运用，行政处罚法又如何规定得更具
        有操作性，则是颇费周折的。

            掌握一事不再罚原则，必须对什么是“同一事实和同一依据”有一全面的理解，只有
        对“同一事实和同一依据”有明确的认识，才能准确地把握和适用这一原则，同时也才能
        在实施行政处罚时即维护当事人的合法权益，又保证行政违法行为得到应有的处罚。一事
        不再罚原则中“一事”有同一行政违法行为的涵义，但又不能简单的理解为一事不再罚就
        是同一违法行为只能处罚一次。正确理解这一原则，要从同一违法行为侵犯行政管理秩序
        的具体情况进行具体分析。同一违法行为侵犯行政管理秩序的情况大致有这样几种：

            第一，一个违法行为违反了一个行政法律规范，侵害了一个行政管理客体，如：纳税
        人以暴力拒不缴纳应缴税款，情节显著轻微危害不大，没有构成抗税罪的，但侵犯了国家
        税收征管秩序，构成了抗税的行政违法行为，在实践中，由税务机关依照“税收征管法”
        的有关规定进行处罚。类似这种一个违法行为违反了一个行政法律规范，只需要依照规定
        由一个行政机关或者组织实施处罚就可以了，这种情况在实践中比较普遍的。

            第二，一个违法行为违反了一个或者数个行政法律规范，是由不同的行政机关分别处
        罚还是由一个行政机关处罚。这就需要作具体分析：

            １、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，而法律或者法规规定是由两
        个或者两个以上行政机关处罚，但行政处罚的种类相同。如：发行了水污染事故，侵犯了
        环境管理秩序和航运管理秩序，《水污染防治法》第三十九条规定，造成水污染事故的企
        业事业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚
        款。根据这一规定，对于造成水污染事故的违法者，环境保护部门和航政都有权给其罚款
        处罚。这样的情况如何处理？根据一事不再罚的原则，同一违法行为，同一依据，只能处
        罚一次，尽管两个行政机关依法都有处罚权，也不能分别作出罚款决定，只能由先查处的
        机关作出处罚。这是因为，行政处罚的目的首先是为了纠正行政违法行为，同时对违法行
        为人进行必要的惩戒。对同一违法行为一机关已经给以适当的处罚，其他机关还要依同样
        的理由实施同一种类的处罚就没有任何意义了，在实践中只会造成重复处罚，损害行政相
        对人的合法权益，因此是不允许的。

            ２、同一违法行为违反的是同一个法律或者法规的规定，法律或者法规规定由两个或
        者两个以上的行政机关对处罚，但行政处罚的种类不同。如：某单位生产国家明令淘汰的
        产品，《产品质量法》第三十九条规定，生产国家明令淘汰的产品的，责令停止生产，没
        收违法生产的产品和违法所得，并处罚违法所得一倍以上五倍以下的罚款，可以吊销营业
        执照。该法第四十五条规定，吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，其他行
        政处罚由管理产品质量监督工作的部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围
        决定。这样的情况，是否允许不同的机关依法分别作出不同种类的处罚呢？应当说是允许
        的，是不违反一事不再罚的原则的。因为，行政管理活动涉及到社会生活的方方面面，法
        律赋予各行政机关不同的职责，从不同方面管理社会，由此保证社会生活的正常运转，也
        就必须赋予它们不同的行政管理手段。这些手段有的是相同的，如警告、罚款等；有的则
        是特定的，只有特定的行政机关才有权实施。如：公安机关的行政拘留权、工商行政机关
        吊销营业执照的权力等等。也正因为如此，对同一违法行为，有的法律或者法规同时规定
        两个或者两个以上的行政机关可以分别作出几种行政处罚时，往往是该违法行为同时触犯
        了两个以上的行政管理秩序，而且需要运用不同的行政处罚手段来进行制裁方能彻底纠正
        违法行为，这时，如果只允许一个行政机关依据这一规定进行处罚，很可能会造成违法行
        为得不到有效制止和纠正，损害了公共利益和社会秩序。

            第三、一个违法行为违反了数个行政法律规范，应当由不同的行政机关分别处罚还是
        由一个行政机关处罚？同一违法行为侵犯的是不同的客体，违反的是两个或者两个以上法
        律、法规，依照法律或者法规的规定两个或者两个以上的行政机关都有处罚权。这种情况
        是法律规范之间的竞合问题。如果简单根据处罚法定的原则，对这种违法行为分别依照不
        同的法律规范作出处罚是无可非议的。但是，如果按照所有触犯的法律规范分别实施处
        罚，就会造成重复处罚和处罚过重。如何解决更为合理，需要对法律规范之间的竞合作一
        个分析。所谓法规竞合是指由于各种行政管理的法律、法规的复杂、交错规定，致使行为
        人的一个行为同时触犯了数个法律、法规条文，从而构成数个违法行为。这种情况在我国
        的行政法律、法规以及实际工作中并不少见。造成法律规范之间的竞合的原因大致有两
        类：一类法规竞合不是适用法律本身的问题，而是立法的问题；另一类竞合是违法行为牵
        连的问题。不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行为违反不同的
        法律规范的情形。如非法贩运、销售爆炸物品的行为，既违反了民用爆炸物品管理规定，
        又违反了投机倒把行政处罚暂行规定；制作、销售淫秽书刊的行为，既违反了治安管理规
        定，又违反了新闻出版管理规定，还违反了投机倒把行政处罚的规定等等。对于这种情
        况，我们认为应本着在有效的制止违法行为的前提下，对于同一种类的行政处罚不得重复
        作出。如对于制作、销售淫秽书刊的行为，公安部门已经作出行政拘留或者其他处罚的，
        新闻出版部门原则上就不宜再对同一违法行为给予行政处罚，因为，前一个处罚已经足以
        制止违法行为，并对违法者已经起到了必要的惩戒作用，在这种情况下，新闻出版部门再
        对同一违法行为实施处罚就不适当了。

            法律规范之间的竞合的第二类情况是违法行为牵连的问题。牵连行为是指行为人所实
        施的行为已构成违法，但是实施该行为的目的、手段、对象和结果等又触犯了其他法律、
        法规条文的规定，从而构成了两个或者两个以上的违法行为。这种违法行为也称为违法行
        为的法条竞合。如：某人到湖边去炸鱼，炸死了国家保护动物中华鲟，造成了湖水的污
        染，这就是一个牵连行为。某人以非法获鱼为目的，实施了炸鱼这一违法行为，违反了国
        家有关渔业管理的有关规定，构成了违法。同时其违法行为又污染了湖水、杀害了野生动
        物，违反了环境保护、野生动物保护的有关规定，两个或者两个以上的违法行为触犯了其
        他法律的规定，而构成了两个或者两个以上的违法行为。又如汽车超载，既违反了公安机
        关关于交通安全的有关规定，危胁到人身安全，又因超载给路面造成损害违反了交通部门
        关于道路管理的有关规定由于这种情况较复杂，在处罚适用问题上与刑事处罚有相似之
        处，但也存在着许多不同，如行政处罚不可能象刑事处罚那样由同一个机关实施，因而刑
        罚中一些做法不能照般到行政处罚中来，如象刑罚适用中的重刑吸收轻刑的原则，数罪并
        罚的原则等等。德国《违反程序法》第十九条规定：“如果同一行为违反数个法律，根据
        这些法律该行为均或作为违反秩序行为处罚，或者数次违反一项可将该行为作为违反秩序
        行为处罚的法律，则只科处一项罚款。如果违反数个法律，则依照罚款数额最高的法律科
        处罚款，可以处以其他法律中规定的附加措施。”这就说，对同一行为违反数个法律，如
        果罚种相同，则按其最重的一项，只处罚一次，如果还有其他的罚种，则可以分别处罚。
        参考国外关于行政处罚的规定和从我国行政处罚的实际出发，在进行行政处罚处理的规范
        竞合时是否应把握这样几个原则：一是同行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律
        规范分别处罚，这是处罚法定原则决定的；二是如果一个行政机关或者组织对违法行为人
        已经给予处罚的，其他行政机关或者组织在通常情况下不得再科处同种类的处罚，如已经
        对其实施了罚款的，原则上不宜再对其实施罚款处罚，考虑到行为人已受到了经济制裁，
        可以依法科以其他种类的处罚。三是在给予其他种类的处罚时；可以考虑违法行为人已受
        处罚的事实，从轻或者减轻处罚。这主要是参考刑法关于重吸轻和数罪并罚的原则，考虑
        前一个处罚情节，以保护行政相对人的合法权益。

            第四，行为人实施的违法行为，看似一个违法行为，实际上是同时或者连续发生了数
        个违法行为，侵犯了不同的行政法律规范，这样的违法行为本身，就是两个或者两个以上
        的违法行为，而不是“同一个行为”，不能适用一事不再罚原则，应依照处罚法定的原
        则，分别处罚。如在道路上摆摊设点，无照销售不合格食品的行为，其销售是一种违法行
        为，未经交通管理部门批准在道路上摆摊设点也是违法行为，这种情况是数个违法行为，
        而不是一个违法行为，在其实施目的行为的过程中，产生了其他违法行为。对于这种连续
        实施的数个行为，不应作为“一事”来处理，而应分别处罚。再如，某歌厅违法进行“三
        陪”服务，公安机关依照治安管理的有关规定对违法行为情节严重的三陪小姐实施行政拘
        留，工商机关依照工商管理的有关规定吊销了歌厅的营业执照。有些同志认为这属于一事
        两罚，实际上这是针对不同主体实施的违法行为作出的分别处罚。一个违法行为主体是三
        陪小姐，另一个违法行为主体是歌厅法人，因此，对于这种不同主体实施的违法行为不能
        简单地视为一事，是可以依法分别处罚的。

            一事不再罚原则，作为行政处罚的原则，意在解决实践中存在的管辖冲突和滥罚款、
        乱处罚问题，保障当事人的合法权益。立法者谋略通过对这一规定的贯彻执行，在纠正违
        法行为的前提下，有效地防止重复处罚，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。行
        政处罚法适用一事不再罚的原则，在第二十四条规定：“对违法当事人的同一个违法行
        为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。它是针对当前行政处罚实践中存在的多头处
        罚，重复罚款问题作出的规定，是对行政处罚一事不再罚理论的进一步具体化。在行政处
        罚法的起草过程中，对于如何表述一事不再罚的原则，颇费周折。如果规定对同一违法行
        为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。则在实施行政处罚时，必然
        造成许多事实上的两次以上的处罚。因此，针对当前在行政处罚实践中，存在的乱罚款的
        现象，明确规定：对同一违法行为，只能给予一次罚款处罚。无论有多少法律规范对这一
        个违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能罚一次。现在有些行政机关不是从维护正常的
        社会秩序出发，而是从本部门的利益出发，滥用罚款这一行政处罚形式，给公民、法人以
        及其他组织造成了损害，也严重影响了政府机关在人民群众中的威信。为了制止乱罚款，
        解决行政处罚实践中存在的严重问题，行政处罚法明确作出了对违法当事人的同一个违法
        行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚的规定，各级行政机关必须认真贯彻执行。这一
        规定有利于行政处罚的正确实施，有利于保障公民、法人以及其他组织的合法权益，是十
        分必要，也是切实可行的。

[ 本帖最后由 吴昕蔚律师 于 2007-12-28 16:46 编辑 ]

“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述，也是行政处罚中的一项重要原则，其是指对行政相对人的同一个违反行政管理秩序的行为，不得以同一事实和同一依据给予两次以上的行政处罚。因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。

　　“一事不再罚”原则的规定主要是为了防止处罚机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权益不受违法的行政侵犯，使一定的违反行政管理法律法规的行为与一定的法律责任相互确定挂钩，进而体现法律制度与行政管理的可预见性与稳定性价值。

　　在行政管理法律关系中，处于管理地位的行政主体拥有以国家名义出现的行政管理权，具先定力、执行力与强制力。尤其是随着现代市场经济的发展，国家行政日益深入到国民生活的各个领域，对行政权这一管理优益权规范的必要性日益为人们所认识并逐渐突出。而在行政管理法律关系中的相对人一方，由于与行政主体的地位的不对等性，其合法权益在国家公权力的冲突中便显得尤为渺小。行政相对人即使是违反了一定的行政管理法规，受到一定的行政处罚，其作为一般公民的另一身份属性的合法权益的保障与事后救济与保障是现代行政的价值理念之一。“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是这种法理价值理念的追求。将其通俗化来表述，便是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚，且这种处罚必须是先有的、法定的。

　　但在我国行政处罚法的立法过程中，认为确立一个覆盖所有行政处罚种类的“一事不再罚”原则实在太困难了，故在我国《行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”此即是“一事不再罚款”原则，其仅是“一事不再罚”原则的一个部分。

　　《行政处罚法》“一事不再罚款”原则实质就为：1、必须是同一个违法行为，即同一个违法事实，即包括一个行为违反一个法规的情况，也包括一个行为违反几个法律、法规的情况及一连续或继续状态的违法行为，但不包括多个违法行为；2、可以处罚多次，但罚款只能适用一次；3、违法行为如果情节严重同时构成犯罪的，在被追究刑事责任后依法还应予以行政处罚的，仍可适用。

　　我们可以理解为，行为人的一个行为无论是违反一个规范，还是数个规范；是受一个行政主体管辖，还是数个行政主体管辖，都可以依法给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则只能是一次，另一次可以是除罚款以外的行政处罚。

　　由此可以看出我国行政处罚中“一事不再罚款”原则与理论上的“一事不再罚”原则在立法实践中与理论研究中是有所不同的，这也就导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。

　　一、《行政处罚法》的“一事不再罚款”未明确唯一处罚主体。对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为，可以由几个机关去处理，与此同时，无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。因此，由于部门利益、权责划分不清，机关间协调不尽充分等原因，在实践中产生了由不同行政机关分别进行一次行政处罚而在事实上产生“一事多次罚”的形式上合乎法律原则但却悖离“一事不再罚”原则的内在价值要求的合法、矛盾现象。这无疑是不符合行政统一性、行政法治、行政管理价值的追求的。

　　二、《行政处罚法》的“一事不再罚款”原则未明确法律法规冲突适用规则。随着行政法制的发展与法律法规的制定与对社会关系调整、保障的日益细化，一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果，这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用，而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。也就是法律法规适用的竞合。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定，就明显违反“一个行为，不得两次以上处罚（此处亦可表现为几份处罚，但处罚之间肯定会出现时间上的先后、客观上的表现也是次序不同）”的原则。而如果只做出一项处罚决定，往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位难以决定选择适用的难为局面。这种情况给行政主体的处罚管理提出了行政执法实践上的难题。

　　三、《行政处罚法》的“一事不再罚款”原则对都有处罚权、相同行政职能的不同行政主体由谁处罚、是否排斥相同的处罚无提供法定指引。由于市场经济的发达，物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现，一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后，是否还应承担另一地另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢？确实，我国《宪法》与《行政组织法》都授权有关行政部门与行政主体资格与相应的处罚权限。他们均以行政主体身份进行行政规制、行政管理。其主体资格是法定的。以“一主体没有实施两次处罚，他主体并不代表本主体”的理由进行抗辩似乎有其逻辑、法理的合法性与合理性。这种现象在现实行政管理处罚中广泛的存在。“一事不再罚款”原则对此似乎显得无能为力。我们先且不论该抗辩理由是否成立，但单凭“一事不再罚款”似乎无法判定其违法性与无效性。

　　出现这三种现象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技术不够成熟、行政理论研究还不够细致等客观因素，也有争夺部门利益方面的主观因素。

　　如何解决“一事不再罚款”原则与“一事不再罚”原则的真正统一

　　一、对于前述第一项“一事不再罚款”原则未明确唯一处罚主体，首先应该在立法上引起重视，进而规范立法行为，减少不必要的“一权多授”、“多部门授权”，从而在立法设计上防止、杜绝此种不符合立法科学的缺陷。而在立法完全解决这个问题之前，可以依照以下三个原则来解决。

　　1、专职部门优于一般职能部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到现代行政的复杂性、专门性、技术性特点。由专门的职能部门管理、处罚更有利于行为性质的认定、违法行为后果的确认与处罚幅度的统一性与科学性。
　　2、层级低的部门优于层级高的部门进行管理、处罚的原则。这是考虑到基层行政管理部门的分布面较广，更有利于及时发现、处理违反行政法律法规的行为，也便利于当事人依事后救济程序提起行政复议、行政诉讼的管辖、处理与裁判。
　　3、通过行政程序法的规定，将法律法规中所有出现几个行政处罚主体竞合的情形都整理规范归结到由法律法规中规定的几个机关组成的联合执法机构以共同名义做出处罚决定。此方法可以作为上述两个原则的补充。适用解决几个专门职能部门之间、几个一般职能部门之间、几个同级行政机关之间的管理权确定的问题。但这一方法存在的缺陷是现实中较难操作，要将法律法规中所有出现此种冲突的情形一一整理规范、再由法律规定授权联合执法机构处理，实践中将会导致增加立法整理的工作负担与行政人员编制膨胀等弊端，所以只仅仅应局限作为上述1、2两个原则的补充。

　　行政法学界有学者提出可以通过重新定义我国行政处罚法中的“一事不再罚款”原则来解决这个问题，其提出的定义为：“不得以同一事实和理由对同一违法行为罚两次或两次以上”，但笔者认为这种表述在处罚主体的唯一性确定上还存有欠缺。而容易被默认理解为“同一行政主体不得以同一事实和理由对同一违法行为出罚两次或两次以上”，而“由不同行政主体‘依法’同时以同一事实和理由对同一违法行为的处罚”则是符合“一事不再罚”的形式合法、实质不合法现象，这就成了规避这一原则的“合法”情形。因此笔者认为此种表述也不是十分严密的。

　　二、对于前述第二项“一事不再罚款”原则未能提供合适的冲突规则的问题。在行政执法实践中，“之所以会有两个以上法规、规章对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果。并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法规、规章规定处罚两次以上，随着我国法规、规章的日益增加、规定日益细密，这一行为被处罚的次数将不断增加，其后果不堪设想，这种几个法律法规对同一违法行为进行规制的情形似乎已超出理论“一事不再罚”原则的要求，但行政处罚所体现的是行政相对人在违反了行政管理法规后所应依法承担对己不利的法律责任，是一种对国家的责任、义务。这不同于有的刑事犯罪中还需负担民事方面的赔偿责任。既然只是一种责任形式，那就必须只能承担一种责任后果。如果按照某些学者的意见认为可以同时处以几个不同的行政处罚，这无疑就给相对人设定了过重的不合理的法律责任负担；与此同时，法律的行为规范指引性与责任后果的唯一确定性将被牺牲，稳定性的存亡也会取决于执法主体的意念之间。这就明显是有悖于行政法治的行为规范、可预见性、稳定性等基本价值要求的。所以这个法律法规适用竞合的问题必须引起足够的重视并加以解决。

　　解决这个问题，可以适用以下原则

　　1、特别法优于普通法（一般法）的原则。这是法理学中的一项基本原则。
　　2、新法优于旧法的原则。这是因为行政管理面对的是日新月异的社会现实，新法往往更能体现立法者对现实生活、社会现象的把握、定性、调整的立法意图与对社会关系的调整理念。从而实现行政管理与时俱进的科学性与积极性，也有利于相对人对处罚理由、处罚依据、处罚方式与责任形式的接受与认识，避免出现使用过时的法律法规进行处罚而导致相对人的逆反心理，导致降低行政效率与增加行政成本负担。
　　3、对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。这是因为行政处罚只是实现一定行政管理目的的具有教育、惩戒两重性的手段，处罚不是目的，令相对人承担不利的法律后果也不是目的。站在受处罚的相对人的角度而言，受到行政处罚本身在精神上已是一种不利的后果，责任形式、法律后果的轻重、制裁幅度的大小往往会影响、关系到相对人的认识程度、重视程度与接受程度。所以，刻意地加重行政相对人的行政处罚负担并不见得是绝对必要的。而站在行政处罚主体的角度而言，对相对人有意识、有选择地适用制裁后果较轻的行政处罚形式，将无疑更能体现行政执法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，将会更容易实现管理者与被管理者的管理，反馈与意见的传达与接受，有利于相对人对行政处罚行为的接受与理解，从而有助行政管理的顺畅运行与整体行政效率的提高。
　　4、绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。同时适用多法、给予多种行政处罚的不利后果、于法于理的不成立前面已有论述。必须在行政处罚制度中强调这一原则，以免因为行政主体故意或过失导致此种情形的出现。

　　值得在此提出的是，在适用上述三项冲突规则对相对人进行处罚后，行政主体应有义务对相对人进行告知教育，使相对人了解自己的行为对社会关系造成的多种危害与在法律上的多种不利后果。从而在今后的行为中能提起应有的注意，不致再违反他法而再受他种处罚。

　　综上所述， “一事不再罚”原则是必要与科学的，是反映自然公正、法治等价值理念追求的。但在理论与实践中，我们还须进一步深入细致研究，以期尽识其真义，从而使其真正完备起来，为行政执法、行政处罚实践提供更全面的理论指导与更强的依据性、可操作性。

劳动教养是否属于行政处罚法的管理范围~！